对东北国有林区森林资源产权及其改革的调查与思考
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对东北国有林区森林资源产权及其改革的调查与思考
对东北国有林区森林资源产权及其改革的调查与思考
对东北国有林区森林资源产权及其改革的调查与思考(续)

对东北国有林区森林资源产权及其改革的调查与思考
来源:林业经济 作者:张道卫 发布时间:2007.01.31

2 对黑龙江大兴安岭与吉林林区的简评


2.1 黑龙江大兴安岭
2.1.1 有一定经济基础
   首先,该地区现有国民生产总值(GDP)为60亿元左右,人均(53万人口)GDP在黑龙江省排第三位,达到全国平均水平以上,人均存款1.3万元。其次,该地区的文化底蕴较好,社区建设搞得比较好。第三,该地区林业经济发展比较规范,地区行署注重发挥中心城镇的作用,放弃了以厂定居,以厂轮伐,实现木材永续利用的方针。第四,该地区森林资源状况相对较好。目前仍有蓄积量5.1亿m3,可采用林1.14亿m3,目前年采伐量为217万m3。如果按这样的采伐速度和UXY的出材率,且暂不考虑新增可采蓄积的话,还可采25年左右。当然,该地区森林的主要功能是生态保护,所以年采伐量还会下降。况且,黑龙江大兴安岭地区的森林资源数量和质量下降是很严重的。肖兴威等(2004)指出,从1995年到2003年8年间,该地区用材林蓄积减少了3255万m3,降幅6.8%;用材林可采蓄积降幅26.7%。第五,目前行署已经开始实施在木材采伐量在不远的将来降为100万m3左右情况下的经济发展战略,重点培殖特色产业+旅游,养殖业,中药材,林下资源开发,有机生态农业,林产品深加工,矿产和边贸)。在经营项目上,地区行署目前大部分从市场上融资,政府只给一些基础建设费。这种做法和西方国家的地方政府在投资融资上的做法基本相同。

2.1.2 主要问题
   第一,产权不清,管理机制不明。大兴安岭林区从1964年开发建设起,就明确了中央和地方双重领导的管理体制,这种体制沿袭至今,但目前国家林业局对大兴安岭领导的权力虚置,概念不清,机制不明,可义务责任明确(肖兴威等2004)。国家财政部负责该林区的有关计划、预算和项目的审批,黑龙江省不管大兴安岭林业集团公司这个企业的经营,但掌握对人事任免的权力。国资委也不管这个企业(因为它是政企合一)。国家在上世纪90年代对该地区实行的财政“零包干”使该地区在财政上除了享受国家基本建设投资(机场,防火等)外,还享受税收中属于中央财政的部分。国家对该地区国有森林资源所有权的体现仅在于项目、财政、计划、和采伐限额的审批上。

   第二,大兴安岭是典型的政企合一。政企合一的弊端在该林区都有不同程度存在。如果政企合一的领导人是“明君”,这些弊端可能暴露得晚些。但在大兴安岭地区实行政企分开要考虑到防火和国防方面的需要。具体怎么搞需要研究。
   第三,森林资源质量下降厉害,森林生长恢复慢。这使得该地区森林的生态功能的发挥受到了影响。大兴安岭地区是呼伦贝尔草原、三江平原、东北乃至华北平原的屏障。这里自然条件差,适生乔木树种不多;森林生长慢,兴安落叶松、樟子松等主要树种需要80-100年才能达到生物成熟;森林破坏容易恢复难。因此,在降低木材采伐量、促进林木生长上,大兴安岭还有许多工作要做。在目前的产权、管理、及政企合一的制度下能否做好这些工作值得思考。
   第四,加格达奇附近地区林破坏严重。这与该城市人口增长、部分林地转化为农地有关,也可能与政企合一的体制有关。本来,这些土地是国有的,按规定森林采伐后应该重新造林,但地区行署还要考虑其农业部门的要求,在林业部门监督不力时会主动或被迫地默认一部分将林地转化为农地的行为。应该在这些农地上重新培育森林,发挥森林生态系统的主导作用。

   第五,黑龙江大兴安岭森工集团有23亿元的不良贷款。每年需要9亿元左右支付政府工作人员工资(其中6亿由企业负担,天保工程资金补充不足部分)。有3万多职工下岗。

   总之,黑龙江大兴安岭林区的“两危”没有黑龙江森工总局所属国有林区严重。因此该地区还有5-10年的时间进行较为平稳的产权和管理体制改革。正是由于该地区的“两危”不如其它地区严重,该地区的领导层可能对改革国有林产权制度和管理体制的认识也没有那么紧迫。笔者认为如不抓住时机进行产权和管理体制改革,实行政企分开,当国家天保资金中止后,大兴安岭的,两危,也会较快地发展到像其它国有林区那样严重。
 

2.2 吉林
   吉林国有林区比其他国有林区改革先走一步,取得了许多成绩,呈现出吉林国有林区走向可持续发展的端倪。
2.2.1 有较好的基础
   第一,森林资源初步回升,有增长的势头。据统计,从1995年到2003年8年间,吉林森工集团所属的(个国有森工企业的用材林蓄积从1.57亿m3增长到1.62亿m3,增幅3.2%;用材林可采蓄积从6677万m3增长到6851万m3,增幅2.6%。按2005年89.3万m3的采伐限额和65%的出材率,且暂不考虑新增可采蓄积的话,现有的可采蓄积就可以维持50年左右。
   第二,管理体制改革起步较早,方向明确,收效较好。从1994年开始,吉林森工集团组建后在省政府授权下负责所属国有森工企业的资产运营;而森林资源管理权仍由林业行政主管部门(林业厅)行使。这样资源管理和企业运营就分离开了。在资源管理和使用上(尽管设在林业局的资源管理处还受林业局制约和影响),吉林林业厅和吉林森工就有可能形成一个较有效的监督机制。2000年,吉林森工集团开始行使包括干部人事管理权在内的全部企业职能,并以产权关系为纽带,构建法人治理结构的母子公司体制(张蕾等2004)。这种改革除了有益于森林资源管理监督外,还有以下几个好处。
  (1)吉林森工实行集团化垂直管理,使各个子公司(林业局)之间避免了“小而全,大而全”和相互恶性竞争的局面。其次,吉林森工及其子公司领导可以有时间和精力考虑企业发展战略和经营,而不是花很大力气去解决各种社会矛盾。他们曾提出过营林,深加工,多种资源经营和利用,及外向型企业四大战略;近年来又将企业战略改为“做大做强新主业(刨花板、地板、营林),培育拓展优势产业(食品、药品、旅游),剥离辅业(服务业)”。吉林森工的高档刨花板占全国高档刨花板的50%以上,其生产的实木复合地板块产量占全国产量的20%(加上延边生产的占全国产量的42%),产品80%出口,和国际市场直接接轨。目前吉林森工准备在江苏、北京建刨花板和地板块厂,扩大生产规模。这样企业就有了“龙头产品”,为进一步发展打下了基础。
  (2)吉林森工将森工企业的资产按经营性资产、行政性资产和社会性资产实行分类运营,提高了效益,并开始实行主辅分离!!即将社会性资产从企业分离出来,开始初步走出企业办社会,使主辅业更好地发展。
  (3)吉林森工按市场化运作,大的项目所需要的资金在市场上融资,小的项目通过公司内部的有融资功能的财务公司融资。因此公司看准的项目能在较短时间内建成投产。这和计划经济时期企业向上级要项目,要资金;长时间等项目,等资金的情况大不相同。同时产品市场开发较好,所生产的产品很少积压。应该说,吉林森工集团的运营情况是比较好的。集团所上的项目大都盈利,不盈利的项目很快就得到以关闭或调整。例如经过几年的实践,森工集团发现到国外,尤其是到发展中国家(包括前苏联)开发森林资源(外向型企业战略的一部分)的交易成本高,运输距离远,使企业不能盈利。公司很快调整了这一战略。
2.2.2 主要问题
  (1)森林资源产权不清。国家林业局对国有森林资源不进行直接管理,而是委托吉林省政府管理,而省政府又通过其职能部门(林业厅)实行分级管理,仍属于多层代理关系,代理成本较高。第二,正是由于产权不清,林价制度无法实行(林价无法确立),吉林森工仍然依赖廉价或无偿供应原料而生存和受益。吉林森工的利润的60%是从销售原木得来的———2005年上半年原木平均售价为802元/m3,直接生产成本(采伐、运输、销售、税费)约为150元/m3。育林基金约为150元/m3。这样每m3企业毛利润达到500元左右,按生产量90万m3计算,企业获利4.5亿元左右。当然这些利润的一部分用于解决林区社会负担(3亿-4亿元)上了。
  (2)政企分开还不彻底。政资分离,企事分离步伐不大,还出现辅业返回企业的反弹现象。正如张蕾等(2004)所说,林业公检法和行政管理职能还没有从企业中分离;大部分企业教育、卫生等社会事业还没有剥离出来,部分辅业改制、改组从企业分离后又返回企业。这些由本文前面提到的供需方面的原因,也有国家政策执行中的误导作用。例如,森工企业统收统交所得税和利润的体制使林区各个企业单位死死地捆在一起,不利于林区各业各主体竞争发展;而辅业分离出去后将不再享受林业企业的税费优惠政策。又如天保政策将补助人员资金补给森工企业,客观上强化了企业办社会的职能。总之,吉林国有林区在政企分开方面迈出了一步,在企业和社会功能较彻底分开上尚有一段路要走。

 

3从桃山林业局看国有森林资源产权流转改革
 

3.1 国有森林资源流转的动因
   近些年,转让、出租森林资源被当做国有林区改革的一个措施,开始被部分森工企业实验着。转让、出租森林资源能否解决“两危”,能否使企业和林区走上可持续发展的道路?卖林子在实践中有那些问题,是否会造成国有资产流失?它在法律、理论上能否站得住脚?如果这一措施可行(即能使企业和林区从根本上出“两危”,走上可持续发展的道路),且有法律和理论上的依据,为什么还没有被推广?反之,为什么这一措施还没有被有效地制止?
   从2003年开始伊春林管局就开始了国有森林资源产权流转的试点,其中桃山林业局是提出国有森林资源产权流转最早的,也是走得最快的。该局在2003年7月7日,即《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》发表不到两周就公布了《桃山林业局发展非公有林促进可持续发展规划方案》(以下简称《方案》)。
   按照该《方案》,桃山林业局实行国有森林资源流转的主要理由是企业经济困难,即《方案》提到的“企业负债重、环境条件差、职工生活苦、不安定因素多”。《方案》中提到桃山林业局因长期超量采伐,森林蓄积量已由1960年建局时的1842万m3减少到1998年第五次森林经理复查时的508万m3,降幅72.4%;用材林成过熟林蓄积由1298万m3减少到1.2万m3,降幅99%;有林地平均蓄积由153m3/hm2减少到36m3/hm2,现在的年木材采伐量约为2万m3。局里现有职工10393人,其中在岗职工为2000人。林业总人口为39176人。也就是说大部分职工已下岗(待业青年另算)。在岗职工平均月工资仅261元,拖欠职工工资最多达38个月,累计3915万元。《方案》还指出,全局截至2002年底,企业固定资产达到9151万元,固定资产净值6988万元,累计上缴利税7794万元,提取育林费16358万元,但企业的包袱沉重。企业各项挂账为11576万元(其中待处理流动资产损失3019万元,待处理固定资产损失1510万元);各项拖欠款总计为50440万元(见表1)。据徐晋涛(2004)的一项调查,桃山林业局每年新增亏损500多万元。
   另外,《方案》提到国家对企业投入资金总额960万元。国家现在每年给桃山林业局天保资金2600万元,养老保险每年上交980万元,剩余近1700万元。《方案》指出天保资金“对这样一个万名职工的企业来说,无疑是杯水车薪”。
   从这些数字可以发现几个值得思考的现象。其一,国家近6年来给桃山林业局的天保资金拨款(6*2600万元=1.32亿元)已大于桃山林业局给国家上缴的利税总和(7794万元)(万志芳,2004)。所以说国家对企业的投入不算少,那么为什么企业仍在继续亏损呢?这样的企业在西方国家里早就破产了,在中国有无存在下去的必要呢?其二,国家天保资金主要用于养人了(大部分资金被用于工资;劳保费占38%),所以说天保工程是“养人工程”。其三,为什么像桃山林业局这样的亏损企业还能够从银行贷出1亿多元资金?就算这些是10多年前的贷款也让笔者吃惊。其四,在桃山局的拖欠款中,欠上级管理费(70万元)是拖欠款中数额最小的。上级主管部门(伊春林管局)为什么还要从亏损企业中收取管理费?每年收多少?其五,为什么一个每年新增亏损500多万元的企业还要有23个副处级以上干部,41个基层单位,23个科室及林区公、检、法、医院、学校、商业服务等部门?其六,提取了1.63亿元的育林费,为什么还会出现大量荒山和荒林地(15000hm3)。
 

3.2 改革目标与效果解析对东北国有林区森林资源产权及其改革的调查与思考
   
在谈论桃山林业局的国有森林资源流转改革之前,需要说明的是,笔者不认为私有林(或非公有林)制度是洪水猛兽。西方发达国家的实践证明,私有林的发展对地方经济和人民生活水平的提高,以及森林资源保护、管理和可持续利用都有很好的促进作用。中国国有林区非公有林不是多了,而是发展不够。像桃山林业局这样的局面,可能只有适度地发展非公有林才能在某种程度上暂时缓解企业经济困难和社会矛盾。
   重要的问题是这种流转改革能否使桃山林业局走出“两危”?能否走上良性循环或可持续发展的道路?这是最重要的问题。另外,流转改革是否影响国有林的主体地位?林地流转的受益者是谁?流转后的资金如何使用?产权流转后的资源管理可能会出现什么问题?流转过程中是否会出现国有资产流失?

   《桃山林业局发展非公有林促进可持续发展规划方案》中提到“以林业产权制度改革为动力,大力发展非公有林,充分调动广大职工群众造林育林护林的积极性,普遍增强全社会人员保护生态、改善环境意识,促进森林资源更好更快地恢复发展”。《方案》还提到发展非公有林的必要性有:生态效益需要;广纳民间资金(王兆君,2003);盘活林木资产(把“死树”变成“活钱”,使幼、中龄林提前进入市场);实施联心工程(万志芳,2004);促进可持续发展。《方案》还提到尝试以林权置换职工身份让更多的下岗职工家家有其山,人人有其林,实现长远致富奔小康。
   这些无疑是很崇高的目标。其中第二条看起来像是职工有一定的民间资本。然而作为森林资源的所有者——国家为什么要将“死树”变成“活钱”?国家能拿到这份“活钱”吗?哪个部门代表国家?桃山林业局的一位领导说林业局在某种意义上代表国家,流转资金应由桃山林业局使用。伊春林管局称流转资金应由林管局掌握,桃山局需要的话可优先安排。省森工总局说流转金应由总局管理和使用。国家林业局的意见是上缴国库。这说明在谁代表国家拥有这些森林资源,并具体拍卖这些资源和掌握拍卖流转金(国有林所有权中的收益权和处置权)这些核心的产权问题上,各级林业主管部门远没有统一的认识。
   《方案》提出将营造非公有林1.5万hm2,流转商品林2万hm2。而桃山局的商品林区总面积为35117hm2(占经营总面积的24.3%)。也就是说,整个商品林区均要流转成非国有林,剩下的国有生态公益林仍占75.7%,处于主导地位。流转以后国有林和非国有林将在经营管理上分道扬镳,彻底实行商品林和生态林二元化的分类经营。
   《方案》规定对无林地只收林地使用费,对林木资源及林下经济植物资源作价出售。对林木资源按重置成本法确定幼龄林定价。具体算法是,按目前造林成本1728元/hm2和初植密度3300计算,幼龄林每株为0.5元;每m2面积内多株的按1株计算。对活立木按市场倒算法。具体做法是:
   活立木价格=木材销售价-采伐成本-运输成本-经销费-税金
   例如针叶活立木的算法是:
   活立木价格=230-45-30-4.6-11.5=139(元/m3)
   其中230元为省森工总局小径级落叶松每m3原木(胸径8-10cm,材长4m)最低保护价,45元为木材生产直接成本,30元为运输成本,4.6元为2%的经销费,11.5元为5%的农林特产税。再按64%的出材率,针叶材的价格为88.9元/m3(按90元/m3算)。类似地,以小径级白桦树260元/m3 的售价计算,阔叶材为106.7元/m3) (按110元/m3算)。所以活立木的综合售价为110元/m3。
   现再看流转的资金收入。《方案》说明的盘活资产收入列在表2。从表2 及《方案》有关部分可以看出以下) 个问题。
  (1)估算活立木价值时所使用的活立木蓄积量(25m3/hm2)远低于《方案》第&&页所说的商品林单位面积蓄积量(蓄积应为35m3/hm2,系由商品林面积35117hm2,蓄积123万m3推算出来)。这一降幅约为29%。
  (2)计算活立木林价使用的木材价格为省森工总局的小径级原木的最低保护价。而更准确的价格应为桃山林业局的实际木材销售价格。前面提到,桃山林业局年木材生产量为2万m3),年育林基金提取约为180万元(见《方案》第16页)。如果按国家规定的按木材售价26%的育林基金提取标准推算,桃山林业局木材售价应为346元/m3。也就是说比《方案》所使用的245元/m3(假定针阔叶林各为50%)要高出约100元/m3)。假定采伐和运输成本及出材率不变,使用345元/m3的木材价格计算将使活立木的价格上升到157元/m3。换句话说,活立木实际价格应该比《方案》中的价格要高57%。而在《方案》的第32页,在向国家要求的木材减产补贴时,每m3原木售价是按400元计算的。
   这是两项明显的错误。这两项错误使得国有林的价格被人为地压低了约100%。桃山林业局的一位领导也承认估计活立木价格时使用木材最低保护价是低了点。
  (3)这一点是最重要的,即使国有森林资源流转的资金全部留给桃山林业局,该局也无法走出经济危困的局面。从表2可以看出,国有森林资源流转一次性收入约为8700万,而桃山林业局的各类拖欠款就有5亿多元(如果不算拖欠职工档案工资2.5亿元的话,对外拖欠款为2.5亿多元)。所以搞国有森林资源流转改革对桃山林业局来说只能是解一时之渴,而不能从根本上解决问题。这一结论是建立在目前国家每年给桃山林业局天保工程拨款2600万元的基础上的。如果国家停止天保工程拨款,桃山局不彻底改造,仍按原模式运行,出售国有林的所得收入在3年左右就会被消耗殆尽,更不用说偿还各类拖欠款了。
   如果将前面提到的两个计算错误改正后,桃山林业局准备拍卖的国有商品林能卖多少钱?如果将蓄积量按35m3/hm2和木材售价为345元/m3(扣除各种费用后为246元/m3,按64%出材率推算出的活立木价值为157元/m3)计算,那么森林资源流转的收入为19232.5万元(外加林地租金157.5万元/年)。这不足2亿元的流转金收入即使全部留给桃山林业局又能使它维持多久呢?
   首先,不管有无天保工程拨款,这些钱不能使桃山林业局偿还企业所有拖欠款并且消除每年500万元的新增亏损。其次,如果拖欠款不需偿还,但没有天保资金,桃山林业局可维持7年左右。最后,如果拖欠款不需偿还,而且有天保资金,桃山林业局可维持40年左右。
   中国有象桃山林业局这样的在经济上病入膏肓或快要病入膏肓的森工企业有多少?对这些企业要不要改造,怎样进行改造?怎样才能使林区社会走出“两危”?这些恐怕不是单靠国有森林资源流转所能解决的。如果转让国有林不能解决企业的经济危困,为什么要卖林子?如果要卖林子,是否可以先改制然后再卖呢?企业改制又怎么改?要企业先破产还是再扶持一下?这种“缺钱砍树,大树砍完卖小树”的机
制和行为到何时为止?这些问题值得探讨。
   关于森林资源管理。如果说产权流转后国有林的主体地位不变,那么在国有林和非国有林交错分布的地区仍会出现对国有林蚕食的现象。由于目前卖林子的钱不足以使企业走出“两危”,在未来的若干年里要求将一般生态林(限伐区)分掉或卖掉的呼声还会有。这两个因素可以使国有生态林的安然生存和生态功能作用的发挥受到影响。国有森林资源流转后现有的国有林管理体制势必要变。国家和省政府现有的对非国有林经营管理的措施(政策法规)也可能要作相应的调整。
   关于林地流转的受益者和流转后资金使用问题。徐晋涛(2004)对此从两个方面提出过一些有益的建议。需要强调的是桃山林业局的许多下岗职工,即使有一部分企业拖欠的工资可以用来顶账,也买不起正在流转中的国有森林资源。流转中的国有森林资源一般以5-10hm2大的林班为单元,以2500-3500元/hm2转让给职工。这样,职工至少需要出1万-3.5万元买一个单元,其中20%必须用现金交纳。笔者遇到一位下岗职工,他表示拿不出数千元的现金,而企业拖欠他和他家人的工资有两三千元。就算他能买一个林班,他也无力再进行任何投资,包括以短养长,林下资源开发(如种植中药材)的投资。他提出由国家(桃山林业局)先流转部分国有林给一些无力购买的下岗职工,待森林采伐时桃山林业局再从木材销售价格中扣除职工现在应该交纳的活立木流转金。如果下岗职工现在就没钱购买国有森林资源,那么即使将国有林按这位职工所说的方法或城市分配福利住房的办法分给他们,他们将来对林业的投入只有劳力。也就是说森林管护可能比流转前好,但集约经营还谈不上,规模经营也无从谈起。桃山林业局的一位领导也坦承“家家有其山,人人有其林”无法实现。
   很明显,林业局为了解决企业的经济困难而提出国有森林资源流转,势必想找到好的买主。这样,就出现了国有林买主大头是外地企事业单位、本地的私人大户和本企业主要领导的情况(徐晋涛,2004)。这种流转方式是否可以作为主要方式,值得探讨。
   国有林流转是为了企业的长远利益,从根本上解决“两危”问题,还是一些既得利益者借着国家政策规定和体制的模糊性以及企业的现状而进行的短期寻租行为?国有林流转真能使企业可持续发展吗?流转是主要为了生态效益和调动职工群众积极性吗?也许这些都是流转目标的一部分。但流转过程中如何避免腐败现象发生和蔓延(试想,如果按《方案》提出的蓄积量和木材价格卖林子,国家的所得将少一半,即一亿元。有无国有资产流失,如何避免可能的国有资产流失,如何真正调动职工群众造林育林的积极性,都是需要研究的课题。
 

4 结论和讨论


   我国国有林区“两危”由来已久,各林区“两危”的程度和改革的步伐不一样。“天保工程”使国有森林资源得以休养生息。而从根本上解决“两危”,使林区走上可持续发展的道路恐怕要改革国有林区产权制度、体制、和管理制度。现在不改,以后不管有无“天保工程”的存在,改革的成本会更大。

 

4.1 现有体制必须改变
  
在国有林区现有的管理体制下,国有森工企业是个“四不像”。它犹如一个什么都装,但又什么都不是的杂货店。它既不是真正意义上的企业,也不是真正意义上的政府,但却比企业或政府的权力大。它本来是靠租来的资源生存的,但资源是从哪里租来的既说不那么清楚(指森林资源权属不清),也不必交租金(指无林价),在资源使用上也没有有效的监督。它不知道自己主要是干什么的(指政企合一,经营目标不明或太多)。它的运转可以表现为惨淡经营(指经营不善)或暴力经营,使某些人利用权力获取暴利(指腐败现象)。它的经理大权独揽却只对主管部门负责(包括交纳利税),而不一定顾及资源和经济的可持续性和职工的生活条件(指出现“两危”和收入分配不均)。当它经营不善,即将倒闭时,有人提出倒闭不行,因为它有政府和社会功能。实在经营不下去了,有人甚至想要把租来的资源卖掉(指拍卖国有森林资源)。在这样的体制下,森工企业(包括其政府和社会职能部门)缺乏可持续发展的动力、机制和约束;政府的大多数扶持性投资和政策在实施过程中会走样,只能起到治标不治本的作用。
 

4.2 国有林区改革的主要内容
   
确定明晰、长期、稳定、可靠的森林资源产权制度,是改革的核心。森林资源所有权的拥有者(即所有者)应该充分享有对资源的管理权、收益权、和处置权。要使森林资源所有权和使用权分家,形成国有森林资源所有者(即管理者)对国有林使用者的有效监督。在此基础上实行林价制度,加强国有森林资源管理,发展多种形式的非公有经济实体,非公有林和非木材林产品经济。
 

4.3 实行政企分开
   企业不再负担政府职能(人大、政协、纪检、公检法、财政、物价、社保、社区建设、居委会)和社会功能(医院、学校、服务业等)。这样做一可避免政企合一的林区企业负责人权力过大,防止寻租行为;二可使政府、企业和事业单位的领导(和职员)能集中精力考虑自己的事(如企业发展战略),而不是疲于平衡关系,处理与本单位无直接关系的各种矛盾;三可使各政府、企业和事业单位明确自己的职责,在发展上量入为出-各自走上可持续发展的道路。例如-政府根据服务需要和税收多少决定其职能部门大小及其政府公共开支的多少;企业根据自己的能力在市场经济中融资、雇工和销售产品,求生存,求发展。政府和企业各有其约束机制,二者匀可以发展壮大也可以压缩甚至破产,逐步形成“企业面向市场,政府提供服务.因此要收税/,量入为出,良性循环”的局面。
   实施上述两条改革可以在一定程度上解决和缓解目前国有森林资源消耗量过大,森工企业领导权力过于集中,和收入分配不公等问题。对防止腐败和将国有森林资源转化为可移动的私有财产等现象也有好处。

 

4.4政府与企业各司其责
   各国有林区政府要根据自己的比较优势和竞争优势确立发展战略,而企业则应根据市场和自身优势确立自己的主业(如某项林产品深加工、山野菜、中药材、旅游等),发挥自己的优势。这样,资源就有了可持续增长的机制,企业,政府,和事业单位也有各自发展的动力、机制和约束。在此前提下,国有林区才会真正开始走出“两危”,走上良性的、可持续发展的道路。
   至于桃山林业局将国有森林资源的商品林部分流传为非国有林的做法远远不足以解决桃山林业局本身的经济危困问题,更不用说使其所在林区走上可持续发展的道路了。既然不解决问题,就没必要这么做了,应该另选途径。这种“缺钱砍树,大树砍完卖小树”的做法有点败家子的味道。如果这种做法不仅仅是在桃山林业局的局部搞实验和探索,而是大面积推广的话,我国的国有林将很快被私有化;在没有规范情况下进行的私有化进程必然导致大量国有资产流失;国有资产流失又会加剧分配不均和贫富差别。据估计,类似于桃山林业局这样的,在经济上病入膏肓或快要病入膏肓的企业在黑龙江省40个森工企业中就有10多家甚至20家。
 

4.5 需要研究的问题
  
(1)中央政府(和省、地方政府)对国有森工企业实行的规制(法律、规章、政策、产权制度、管理体制的通称)的出发点、目标和实际效果是什么?规制是为谁而制定和实施的?是因为什么人的要求而制定和实施的(或应什么人的要求而维持现状,而没有制定和实施新的政策)?
   近30多年来发展起来的用经济学方法研究政治、政治体制、政策制定和执行的公共选择学(PublicChoice)对规制的形成有四种理论。一是公共利益理论,根据这一理论,政府规制是从公共利益出发,纠正在市场失灵情况下资源配置的低效率和分配的不公正性,追求社会福利最大化。政府的行为有天使般的仁慈和善良。二是集团利益理论(也叫俘虏理论——指政策制定者被利益集团所俘虏,或选民代理理论——指政策制定者为了本选区选民利益而不顾全社会的利益)。这种理论指出,政府规制是政策制定者为了自身的利益(如政治寻租)最大化,并因此响应特殊利益集团的需要和要求而形成的。在这种情形中,规制者成了被规制者(指某个或某些利益集团,如企业、产业、部门、本选区选民)的俘虏。特殊利益集团的要求多种多样,如控制市场进入、确定标准、关税、要求项目投资、保护既得利益,或妨碍某项改革等。这种理论还认为,一个人数不多、但组织得好,而且在地域或产业上相对集中的特殊利益集团比较有可能使政策制定者成为他们的俘虏。这是因为政策的收益被集中到了他们这一小部分人手中,而政策的成本则被大多数人分担了(由于每个人的分摊的成本大小,所以没有太多的人和办法去反对该政策)。三是公共利益和集团利益两者的“复合”理论,即有效的规制(政策)与某些特殊利益集团的要求相一致。如果规制是由于是某些特殊利益集团的要求和他们通过在政治上运做的结果(使利益集团和大多数人受益),这种理论可以说是集团利益理论的一种延伸。反之,如果规制是由于公众支持的结果,这种理论就是公共利益理论的一种延伸。四是“教徒”和“私卖酒者”理论。“教徒”为了精神和理念上的圣洁而要求禁止在星期天卖酒,而“私卖酒者”则为了多销售私自的酿造的酒也要求禁止在星期天卖酒。前者易取得较多民众道义上的支持,后者则是赤裸裸的经济行为。两者结合有可能蒙蔽一些不明真相者,从而使星期天禁卖酒令(或其它方案)得以通过。这种理论是集团利益理论的特例。
   西方学者最近的实证研究成果表明,集团利益理论可解释西方国家政府的多数规制(Mehmood and Zhang 2001;Zhangand Laband 2005)。中国国有林区的政策的形成,产权制度和体制改革与否可以哪种理论解释?
  (2)摸清130多个国有森工企业的资源,经济和社会状况,然后在政策上进行分类指导。对经济上完全丧失市场竞争力的,可以实行破产或加速改制(如将企业的一部分改为国有林管理局)。对东北四家森工集团公司的改革也应有个先后。例如,在分清国有林到底是“国有”还是“省有”和办理有关手续的前提下,吉林森工集团的管理体制可暂时不动。

  (3)结合近年来我国和其他国家国有企业改革的经验,研究改制后的国有森工企业的法人治理结构的构建问题。
 

参考文献


万志芳:国有林区林业微观主体重结构论:东北林业大学出版社;2004.
王兆君:国有森林资源资产运营研究。中国林业出版社; 2003.
徐晋涛:关于黑龙江森工集团国有森林资源产权改革的几点建议:中国科学院农业政策研究中心;2004.
 

收稿日期:OTTUHPT
作者简介:张道卫,美国奥本大学林业经济和政策学教授。
作者感谢王立海、汪绚、蒋海和栗艳淑等诸位阅读本文初稿并提出意见。文中错误和不当之处由作者负责。

所属分类:建站指南免费资源    作者:新浪博客    时间:2010-11-20 0:00:00

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